مهدی مشفق
رئیس دانشکدگان حکمرانی، دولت و نظام اداری – دانشگاه آزاد اسلامی
اصلاح نظام اداری همواره بهعنوان یکی از کلیدیترین الزامات توسعه پایدار در کشورها مطرح بوده است. در ایران نیز باتوجهبه مشکلات ساختاری نظام اداری، از جمله بوروکراسی پیچیده، فساد اداری، ناکارآمدی در ارائه خدمات، و ضعف در بهرهوری، تلاشهای متعددی برای اصلاح این نظام انجام شده است. بر اساس گزارش مرکز آمار ایران در سال ۱۴۰۲، ۴۳٪ از شهروندان از کیفیت خدمات اداری ناراضی هستند، و برآوردهای سازمان بازرسی کل کشور نشان میدهد که ۳۰٪ از پروندههای قضایی مرتبط با فساد اداری در سال ۱۴۰۲ مختص دستگاههای اجرایی بوده است. برنامه اصلاح نظام اداری دولت چهاردهم که در جلسه ۱۹۲ شورایعالی اداری در تاریخ ۰۵/۱۰/۱۴۰۳ تصویب و با بخشنامه شماره ۱۰۷۰۳۰ مورخ ۱۴/۱۱/۱۴۰۳ ابلاغ شد، شش محور اصلی را برای تحول اداری تعیین کرده است. این یادداشت با نگاهی عمیقتر و استناد به آمارهای رسمی، به بررسی این برنامه پرداخته و پیشنهادهای اصلاحی ارائه میدهد.
۱. مروری بر برنامه اصلاح نظام اداری دولت چهاردهم
برنامه مذکور شش محور اصلی را شامل میشود:
۱. اصلاح ساختار و معماری کلان دولت
۲. مدیریت سرمایه انسانی
۳. توسعه دولت هوشمند
۴. ارتقای سلامت اداری و رفع زمینههای فساد
۵. ارتقای نظام مدیریت عملکرد و بهبود کیفیت خدمات
۶. ارتقای بهرهوری.
این برنامه با استناد به سیاستهای کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری، قانون برنامه پنجساله هفتم پیشرفت و ماده ۱۱۵ قانون مدیریت خدمات کشوری طراحی شده و هدف نهایی آن تحول در نظام اداری برای پاسخگویی به نیازهای روز است.
پیشازاین، برنامههایی مانند نقشه راه اصلاح نظام اداری، ده برنامه اصلاح اداری، و نقشه راه توسعه دولت الکترونیک اجرا شدهاند. بررسی این برنامهها نشان میدهد که اغلب آنها با چالشهای مشابهی روبهرو بودهاند:
– تکرار اهداف کلی بدون ارائه سازوکار عملیاتی (مانند تأکید بر کاهش فساد بدون ایجاد سیستم شفافیت مالی).
– نبود پیوند بین سیاستها و بودجهریزی (عدم تخصیص منابع کافی برای پروژههای هوشمندسازی).
– ضعف در مشارکت ذینفعان (غیبت نمایندگان بخش خصوصی و تعاونی در طراحی برنامهها).
– عدم توجه به ارزیابی مستمر (تعطیلی پروژهها پس از تغییر دولت).
برنامه دولت چهاردهم، علیرغم ادعای نوآوری، شباهتهای ساختاری قابلتوجهی با برنامههای پیشین دارد. برای مثال، محور دولت هوشمند بازتابی از نقشه راه توسعه دولت الکترونیک است که به دلیل نبود زیرساختهای فنی و مقاومت کارمندان، ناتمام ماند. یا محور مبارزه با فساد، مشابه «قانون ارتقا سلامت نظام اداری و مقابله با فساد» که باوجود تصویب، نتوانست شاخص ایران در شاخص ادراک فساد (CPI) را بهبود بخشد.
بر اساس گزارش دیوان محاسبات کشور در سال ۱۴۰۱، از ۱۰ برنامه اصلاح اداری اجراشده بین سالهای ۱۳۸۰ تا ۱۴۰۰، ۷ برنامه به دلیل نبود بودجه کافی یا تغییر دولتها ناتمام ماندند. پروژه «دولت الکترونیک» که در سال ۱۳۸۶ با بودجه اولیه ۵۰۰ میلیارد تومان آغاز شد، پس از ۱۰ سال تنها ۲۵٪ از اهداف خود را محقق کرد (سند راهبردی فناوری اطلاعات، ۱۳۹۶). بر اساس پژوهش دانشگاه تهران در سال ۱۴۰۰، ۶۰٪ از کارمندان دولت معتقدند برنامههای اصلاحی صرفاً “شعارهای تبلیغاتی” بوده و تغییری در فرایندهای کاری ایجاد نکرده است.
۲. نقد محورهای ششگانه برنامه
۱- اصلاح ساختار و معماری کلان دولت
این محور بر کوچکسازی دولت و ادغام نهادهای موازی تأکید دارد. بااینحال، تجربه نشان داده است که اصلاح ساختاری بدون تغییر قوانین بالادستی (مانند قانون خدمات کشوری) محکوم به شکست است. همچنین، ابهام در تعریف “معماری کلان” و عدم اشاره به شاخصهای اندازهگیری پیشرفت، از نقاط ضعف این بخش است. آیا ادغام وزارتخانهها بهصورت مکانیکی منجر به کارایی میشود یا تشدید اختلافات سازمانی؟
تجربههای قبلی هم نشان میدهد که هیچ یک از برنامههای پیشین در اصلاح ساختاری موفق نبوده است. مثلاً تعداد وزارتخانهها و سازمانهای مستقل از ۲۲ سازمان در سال ۱۳۷۶ به ۳۵ در سال ۱۴۰۲ رسیده است (سالنامه آماری کشور، ۱۴۰۲).
این برنامه به ریشههای قانونی بوروکراسی مانند ماده ۱۰ قانون مدیریت خدمات کشوری (ممنوعیت اخراج کارمندان رسمی) اشاره نمیکند. همچنین ادغام نهادها بدون اصلاح قوانین، ممکن است به افزایش موازیکاری بینجامد.
۲- مدیریت سرمایه انسانی
تمرکز بر جذب و آموزش نیروهای متخصص از وجوه مثبت برنامه تحول اداری دولت چهاردهم است، اما برنامه سکوت معناداری در قبال مسائلی مانند سیاستزدگی در انتصابات، نظام ارزیابی شایسته محور، و حقوق ناکافی کارمندان دارد. بدون اصلاح نظام انگیزشی (مانند پرداخت مبتنی بر عملکرد)، نمیتوان انتظار تحولی در بهرهوری داشت.
بر اساس گزارش سازمان اداری و استخدامی در سال ۱۴۰۲، ۴۰٪ از کارمندان دولت قراردادی هستند و از امنیت شغلی برخوردار نیستند. یا اینکه تنها ۱۲٪ از دستگاههای دولتی از سیستم ارزیابی عملکرد مبتنی بر شایستگی استفاده میکنند (گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، ۱۴۰۱).
یکی از عوامل اصلی ناکارآمدی اداری، پایینبودن حقوق کارمندان (بهویژه در سطوح میانی و پایین) و نبود انگیزه است. بر اساس دادههای مرکز آمار ایران، حقوق واقعی کارمندان دولت در دهه اخیر حدود ۴۰٪ کاهشیافته است. بااینحال، برنامه فعلی هیچ راهکاری برای بهبود معیشت کارمندان (مانند افزایش حداقل حقوق به سطح خطفقر) ارائه نمیدهد. این در حالی است که تجربه کشورهایی مانند مالزی و کره جنوبی نشان میدهد بهبود حقوق و مزایا تا ۶۰٪ بهرهوری را افزایش میدهد. اتصال نظام پرداخت حقوق به شاخصهای عملکرد، مشابه مدل سنگاپور، میتواند انگیزه کارمندان را افزایش دهد. در سنگاپور، این اصلاحات بهرهوری را ۴۰٪ بالا برد.
۳- توسعه دولت هوشمند
یکی از نقاط قوت این برنامه، تأکید بر استفاده از فناوری اطلاعات و هوشمندسازی فرایندهای اداری است. این رویکرد میتواند منجر به کاهش حجم کاغذبازی، کاهش خطاها، و افزایش سرعت ارائه خدمات شود. برای مثال، اجرای سیستمهای یکپارچه الکترونیکی برای ثبتاحوال و مالیات، میتواند تجربه شهروندان را بهبود بخشد. اگرچه هوشمندسازی دولت ضروری است، اما این محور از چالشهای زیر غفلت کرده است:
– شکاف دیجیتالی بین شهرهای بزرگ و روستاها. – امنیت سایبری و خطر نفوذ به سیستمهای حساس.
– مقاومت کارمندان در برابر اتوماسیون اداری.
برنامه چهاردهم ادعا میکند با توسعه «دولت هوشمند»، کلیه خدمات و معاملات دولتی را الکترونیکی خواهد کرد. اما واقعیتهای بودجهای و زیرساختی نشان میدهد این وعدهها بیشتر شبیه یک نمایش تبلیغاتی است تا برنامهای عملیاتی.
- بودجه ناچیز: تنها ۰.۲٪ از بودجه کل کشور (۲۰۰۰ میلیارد تومان) به هوشمندسازی اختصاصیافته، درحالیکه انجمن فناوری اطلاعات ایران حداقل ۲۰,۰۰۰ میلیارد تومان را ضروری میداند.
- زیرساختهای فرسوده: ایران در شاخص توسعه فناوری اطلاعات (IDI) رتبه ۸۹ جهان را دارد که پایینتر از عراق (۷۵) است. سرعت اینترنت در ایران با متوسط ۵ Mbps، یکپنجم میانگین جهانی است.
- مقاومت ساختاری: نظرسنجی مرکز آمار ایران در ۱۴۰۱ نشان داد ۶۰٪ مدیران دولتی تمایلی به دیجیتالی کردن فرایندها ندارند، زیرا شفافیت ناشی از آن، امکان رانت و فساد را کاهش میدهد.
در مقابل، کشورهایی مانند امارات متحده عربی با اختصاص ۳.۵٪ بودجه به هوشمندسازی، ۹۵٪ خدمات خود را الکترونیکی کرده و میانگین زمان انجام امور اداری را به ۱۵ دقیقه رساندهاند.
۴. ارتقای سلامت اداری و مبارزه با فساد
این محور به سازوکارهای نظارتی مانند افزایش شفافیت و تقویت بازرسیها اشاره دارد، اما از نقش نهادهای غیردولتی (مانند رسانهها و سازمانهای مردمنهاد) غافل است. همچنین، عدم اشاره به اصلاح قوانین مجازات فساد (مانند تعیین حداقل حبس برای اختلاسگران) این سؤال را ایجاد میکند که آیا بازدارندگی کافی ایجاد خواهد شد؟
برنامه چهاردهم ادعا میکند با «رفع گلوگاههای فساد» و «شفافیت مالی» به مبارزه با فساد اداری خواهد پرداخت. اما تجربه نشان داده است که فساد در ایران ریشه در سیستم بودجهریزی غیرشفاف، اقتصاد دولتی، و معیشت ناکافی کارمندان دارد.
برنامه مملو از عبارتپردازیهای کلی (مانند «تقویت فرهنگسازمانی» یا «ارتقای اخلاق اداری») است، اما مکانیسمهای عملیاتی مانند ایجاد سامانه گزارشدهی تخلفات، حمایت از افشاگران فساد، یا اصلاح قوانین مجازات کارمندان متخلف در آن غایب است. برای نمونه، در برنامه ششم توسعه، ایجاد «سامانه شفافیت» وعده داده شد، اما بر اساس گزارش دیوان محاسبات در ۱۴۰۱، تنها ۱۵٪ دستگاههای دولتی اطلاعات مالی خود را منتشر کردهاند.
۵. بهبود نظام مدیریت عملکرد
ارزیابی عملکرد سالانه دستگاههای اجرایی که تحت عنوان جشنواره شهید رجائی برگزار میشود، در صورت تبدیل به یک فرایند صوری، تنها بار گزارشنویسی را افزایش میدهد. ضروری است که معیارهای ارزیابی با مشارکت ذینفعان طراحی و نتایج بهصورت عمومی منتشر شود. البته در سالهای قبل اقدامات خوبی دراینخصوص انجام شود. استفاده از ظرفیت اندیشگاهی برای تعیین شاخصها و ارزیابی عملکرد دستگاهها و برگزاری پنلهای تخصصی پیش از جشنواره اصلی از جمله این اقدامات بود که امید است در دولت چهاردهم هم تداوم داشته باشد. اما کماکان باید اذعان کرد که موضوع ارزیابی عملکرد هنوز جایگاه واقعی خود در نظام اداری را پیدا نکرده است.
از طرفی، ادعای «اتصال پرداختها به عملکرد» بدون ایجاد سامانه یکپارچه ارزیابی، بیاساس است. بهعنوانمثال در کره جنوبی، اجرای سامانه ملی ارزیابی عملکرد، ۳۰٪ بهرهوری را افزایش داد. برنامه چهاردهم حتی به استانداردسازی شاخصهای عملکرد در دستگاههای مختلف اشاره نکرده است. این در حالی است که بر اساس گزارش دیوان محاسبات، ۷۰٪ از دستگاههای دولتی فاقد سیستم استاندارد ارزیابی عملکرد هستند.
باید بدانیم که تنها ۱۵٪ از بودجه سال ۱۴۰۳ به پروژههای مبتنی بر شاخصهای عملکردی اختصاصیافته است. از طرفی تجربه شکستخورده “کارت امتیاز متوازن (BSC)” در وزارت بهداشت نشان میدهد که واردکردن مدلهای خارجی بدون بومیسازی بیفایده است.
۶. ارتقای بهرهوری
این محور کلیترین بخش برنامه است و به عوامل کلیدی کاهش بهرهوری، مانند قوانین دستوپاگیر، فقدان نوآوری در فرایندها، و فرهنگسازمانی منفعل، پاسخ روشنی نمیدهد.
باتوجهبه جایگاه خاص سازمان اداری و استخدامی و همچنین وابسته بودن سازمان ملی بهرهوری به این سازمان، هیچ برنامه و معیاری برای سنجش بهبود بهرهوری تعیین نشده است. مطالعات بانک جهانی نشان میدهد که بهرهوری نیروی کار در ایران ۳۴٪ کمتر از متوسط جهانی است.
همچنین برنامه حاضر به عامل کلیدی کاهش بهرهوری، یعنی قوانین دستوپاگیر نمیپردازد.
در برنامه بهرهوری انرژی نیز صرفاً هدفگذاری اصلی دستگاههای اجرایی کشور هستند، درحالیکه در ایران ۱.۵ برابر میانگین جهانی انرژی بهازای هر واحد تولید ناخالص داخلی مصرف میشود. برنامه فعلی هیچ راهکار عملی برای اصلاح الگوی مصرف ارائه نداده است.
نقطه قوت محور ارتقای بهرهوری برنامه چهاردهم، تدوین چارچوب اتصال پاداش اعضای هیئتمدیره و کارکنان شرکتهای دولتی به بهرهوری است که این برنامه نیز از سال ۱۴۰۱ و بنا بر احکام سالیانه بودجه و تصویب هیئت وزیران شروع شده است. این اقدام درصورتیکه بتواند بهدرستی اجرا شود، میتواند تأثیر قابلتوجهی در افزایش بهرهوری شرکتهای دولتی داشته باشد. از الزامات جدی این امر، هماهنگی کامل بین وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان برنامهوبودجه و سازمان اداری و استخدامی است که البته دورنمای این موضوع خیلی امیدوارکننده نیست.
۳. چالشهای فرابخشی
۱. ضعف در اجرا و نظارت
تجربه نشان میدهد که حتی بهترین برنامهها در ایران به دلیل نبود نهاد ناظر مستقل و وابستگی به دولتهای گذرا شکستخوردهاند. آیا سازمان اداری و استخدامی – که خودبخشی از ساختار اداری است – میتواند نقشی بیطرفانه ایفا کند؟ این سوالی است که پاسخ بدان سخت است. درهم تندیگی وظایف سازمان برنامه و بودجه و سازمان اداری و استخدامی در برخی حوزهها این دو سازمان را به مجموعههایی لخت و ذی نفع در تصمیم گیریها تبدیل کرده است، که این امر مانع از ایفای نقش جدی نظارتی آنها میشود.
۲. غیاب مشارکت عمومی
به نظر میرسد با توجه به سرعت و زمان طی شده، این برنامه بدون برگزاری جلسات مشورتی با انجمنهای تخصصی،گروههای اندیشگاهی و دانشگاهی، اتحادیههای کارگری و حتی دستگاههای اجرایی و شهروندان طراحی شده است. این رویکرد بالابهپایین، پذیرش اجتماعی را کاهش میدهد. همچنین، هرگونه اصلاح ساختاری ممکن است با مقاومت گروههای ذینفع (مانند مدیران میانی) روبهرو شود.
۴. پیشنهادهای اصلاحی
برای افزایش اثربخشی برنامه، اقدامات زیر پیشنهاد میشود:
۱. تدوین نقشه راه عملیاتی با جدول زمانی و شاخصهای کمّی و تعیین اولویتهای منطقی.
۲. ایجاد نهاد یا جایگاه مستقل برای پیگیری برنامه (در این خصوص میتوان از ظرفیت معاون اول رئیس جمهور استفاده کرد به شرطی که این حضور صرفا تشریفاتی نباشد)
۳. اصلاح قوانین مرتبط (مانند قانون مدیریت خدمات کشوری) برای حمایت از کوچکسازی دولت.
۴. اجرای آزمایشی پروژههایی مانند دولت هوشمند در استانهای داوطلب.
۵. تأمین بودجه پایدار از طریق اختصاص درصدی از مالیات بر ارزش افزوده به اصلاحات اداری.
۶. فرهنگسازی از طریق آموزش کارمندان و اطلاعرسانی عمومی.
۷. تخصیص بودجه متناسب با نیاز استانها و ایجاد سیستم امتیازدهی برای استانها.
۵. پایان
برنامه اصلاح نظام اداری دولت چهاردهم، باوجود پوشش حوزههای کلیدی، به دلیل کلیگویی، غفلت از درسهای گذشته، و عدم توجه به چارچوبهای اجرایی، در معرض خطر است. موفقیت این برنامه مستلزم خروج از رویکردهای صرفاً تبلیغاتی و تمرکز بر اجرای گامبهگام با مشارکت تمام ذینفعان است.
برنامه اصلاح نظام اداری دولت چهاردهم، باوجود پوشش محورهای ضروری، به دلیل کلیگویی، عدم یادگیری از تجربیات گذشته، کمبود دادهمحوری، و غفلت از محدودیتهای ساختاری، در معرض تکرار اشتباهات پیشین است. تحقق اصلاحات اداری نیازمند عبور از شعارزدگی، تدوین نقشه راه مبتنی بر داده، و جلب مشارکت تمام ذینفعان است. تنها در این صورت میتوان امید داشت که نظام اداری ایران به سمت کارایی، شفافیت، و پاسخگویی حرکت و سیاستهای کلی نظام اداری ابلاغی رهبری محقق گردد.
دیدگاهتان را بنویسید